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新西兰林业政策

2013-06-06来源:中国林业网

世界上许多国家对新西兰林业模式充满兴趣,其原因是多方面的,而主要兴趣在于,新西兰制定和实施的林业政策与世界主要林业国家的主流林业政策并无太多相似之处,甚至是游离于主流政策之外,理想化构架,不成规矩,但自成体系。这主要表现在新西兰林业实行的一整套具有自身特色的人工林政策、私有化政策、自由市场政策和可持续发展政策等。

事实上,新西兰有特色的林业政策体系的形成和运作,是新西兰林业20世纪80~90年代近10多年来实行改革的成果。80年代以前,新西兰还是一个比较保守的发达国家,林务局多效经营模式保持了约60年。80年代后进行的林业改革,使新西兰林业走上了分治经营的道路,并形成了具有新西兰特色的林业发展模式。

新西兰林业分类经营的改革,尽管面临着来自林业系统内部和社会各方面反对分治的巨大压力,但新西兰林业决策者依然下定决心,坚决实行了以国有人工林公司化经营、国有人工林资产拍卖、林业保护局独立、林业部专职政策法规的制定与监督执行为主要内容的林业分类经营。究其缘由,新西兰林业的分类经营改革,既有国有人工林债务危机的背景,更有人工林70年集约经营和政府扶持的基础,亦有发达的林产工业的市场驱动。

1997年12月,新西兰对政府机构逐步进行改革。1998年3月1日,新西兰政府将农业部和林业部合二为一,成立新西兰农业和林业部。新成立的农业和林业部设有政策司、产业司(下设森林处等6个处)、执法司和森林经营司。农业和林业部没有单独的农业司,但却设有单独的森林经营司,这表明新西兰政府对林业是十分重视的。

1.林业分类经营改革的背景

(1)社会构架及特征:

新西兰的社会构架受西方国家的影响,在过去100多年的时间里,实行的是政党选举制。新西兰的主要政党是工党和国民党,基本上是轮流执政。20世纪90年代中后期,新西兰的政治体制也随着社会经济的发展和国际形势的变化而处于变革之中,总的目标是建立起一个有利于新西兰社会经济发展的政治保障体系,通过健全的法制,高效的政府管理,使新西兰在国际社会大家庭中具有较强的生存、竞争和发展能力。对林业发展而言,新西兰政治体制的变革对林业的影响是多方面的,主要反映在税收体制改革、国外投资控制、原木出口管制及严厉的环境管理等方面。这些政策的制定和实施,在某种意义和某种程度上,都将对新西兰21世纪的林业发展产生正面或负面的影响。

(2)经济政策及其影响:

林业在新西兰社会经济发展中具有特殊的地位和作用。过去的数十年里,林业的发展与变革,因其在国民经济发展中举足轻重的作用,而对社会、经济的发展具有一定的导向性作用。

1945~1984年是新西兰林业的高速发展时期,这受惠于政府实行的以畜牧产品和林产品加工出口为主的经济政策。与之相对应的是,这一时期又是新西兰综合国力下滑的时期,原因是政府实行的初级产品生产与出口的产业政策,使新西兰在国际市场的竞争力下降,经济收益增长减缓,主要表现在人均国民生产总值由1945年仅次于瑞典的第2位,下降到1980年的第30位,到1984年,新西兰政府债务缠身,通货膨胀居高不下。这也拉开了新西兰社会经济改革的序幕,并对林业的发展模式产生了直接的影响。

新西兰经济体制改革的重心是引入市场经济的新理论,彻底改变政府过去大包大揽的经济运作模式,健全市场机制,减少政府干涉。对林业的影响主要表现在,按职能将具有60多年历史的新西兰林务局划分为3个部分:林业部(从事政策制定与管理)、保护局(从事环境保护)和林业公司(从事人工林市场化经营)。

伴随国家经济体制的改革,从1984年开始的大刀阔斧的林业改革对林业生产造成了较大的冲击,1986~1988年,锯材产量下降了24%,私有和国有人工林造林面积下降了38%,许多小型、低效的工厂关闭,多数厂家进入了裁员、转型,以适应市场的调整时期。

整个国家的经济改革和调整持续到1993年才出现经济良性运作的转机,并逐步呈现出强劲的、健康的发展势头。到1995年6月,人均国民经济总产值增长速度达到6.2%,失业率迅速下降。到1994年3月,失业率下降到9.4%,1995年底降至6.0%。通货膨胀率由20世纪80年代中期的20%降到1995年的2%。

新西兰林业经济的复苏比国内其他经济的复苏要快,原因是:①进入20世纪90年代后,可采伐的森林蓄积量大增,这为林产品加工业的复苏创造了条件;②世界木材市场原木价格的飚升,为新西兰的原木出口和锯材、木制品、纸及纸制品的生产和出口提供了动力,并带动了全行业的发展;③新西兰国有林的私有化,不仅减轻了政府的负担,更重要的是搞活了经济,国内外林业大公司对新西兰国有林私有化的兴趣和积极参与,拉动了新西兰林业经济的快速增长。

对于新西兰经济的未来,应该说是前景看好。新西兰20世纪80~90年代持续10多年的经济改革,为经济的持续增长提供了坚实的基础。新西兰政府基本上放弃了对企业的所有形式的保护和支持,90年代中后期只有为数不多的企业还靠政府养活。从宏观经济预测和监测来看,新西兰的经济运行状况是健康的和良好的,通货膨胀率和失业率下降,政府负债率也由占GDP的近50%调减至30%以下。政府负债的减少为其实行减税政策提供了空间,也因此对可能的经济衰退产生了抑制作用。

新西兰林业经济的运行状况也表现良好。林场主可以在国际林产品市场自由出售原木及林产品,也可在国内与农场主就土地资源的利用进行公开、公平的竞争,且优势较为明显。

新西兰林业的外向型特征是十分明显的,这也要求其实行从森林的培育、加工到国内外市场的一体化、产业化经营。显然,如果加工型企业没有自己的森林资源,也很难做到一体化经营,因为这些企业必须按国际木材市场价格购买原料,加之关税、市场保护、补贴等因素,其竞争力必定会受到影响,甚至被排挤出拥挤的市场。

(3)国有林多效经营的政策危机:

新西兰仅用18%的有林地面积发展商品林业,就满足了全国木材需求的98%。取得了发展人工林的巨大成绩。但新西兰林务工作者并没为自己所创造的奇迹所陶醉,而是清醒地认识到,在60年一贯制的多效林业经营模式下,人工林事业的发展因受沉重的债务拖累,处在了经济危机的边缘。以人工林经营为主体的国有林经营危机主要表现在:预期的人工林投资利润未能如愿;对引种人工林的规划与预测过于乐观;财务管理不善及林业多效用经营政策的困境。

进入20世纪80年代后,新西兰实行的森林多效用经营政策对林业的持续发展已构成障碍。在1987年实现改革以前,林务局经营管理国有林的指导思想可谓是多效用经营,即同时兼顾经济效益和生态环境效益,只是在不同的时期各有侧重。因为这一经营思想不能使商业的和非商业的利益团体双方满意,所以执行起来多方受阻,困难重重。林业的多效用经营所面临的困境主要是:多效用经营的效益模糊性和基础脆弱性,多效用政策的政治先决性及政策中的商业化倾向。

2.林业分类经营改革的基础

如果说新西兰国有林多效经营的危机导致了分类经营改革方案的出台,那么新西兰人工林集约经营和强有力的政府政策支持则是分类经营成功的重要基础。

人工林集约经营:

新西兰的国有人工林几乎全是辐射松,其生长量相当高。较好的林分30年生每公顷蓄积量可达600m3,这在人工林的发展史上也是十分杰出的。除了辐射松天然属性与新西兰优良的自然条件为其高产提供了基础外,林业部门采取强有力的集约化经营措施亦是国有人工林实现高产的保证,如有效的树木改良、适时间伐、合理修枝、合理施肥及有效处置幼林激增和注重森林灾害防治。

3.林业分类经营的动力

新西兰林业分类经营改革的一条成功经验就是,有高效的林产工业和发达的国内外林产品市场作为推动分类经营改革成功的动力。尽管这种动力是一种外部动力,但它确是不可忽略的和不可替代的。

(1)林产工业的市场驱动:

①培植、壮大林产工业的实力:林产工业主要由木材及木制品业、纸浆和纸制品业及家具业三大部分组成。在新西兰的工业发展中,林产品加工业是发展最快的部门之一,其产值在工业各部门中仅次于食品工业和机器制造业,名列第3位。

②扶持、鼓励林产工业的发展:新西兰工业基础薄弱,不成体系。在出口贸易型的经济结构中,加工业产值最大,其中林产品加工及出口占有重要的地位。这与政府对林产品加工业实行的出口奖励政策是分不开的。新西兰的出口政策规定,凡林产品出口均可获得促进出口奖金。

③合理、优化林产工业结构:新西兰林产工业的历史并不长,距今不过50年。但其产业结构调整的方针是明晰的,即逐步减少初级林产品的比重,支持和发展有较高附加值的林产品工业。

(2)林产工业的出口导向:

新西兰是一个农业经济国家,加之人口不多,国内林产品消费市场十分有限。1960年以来,国内的原木年消耗量一直在420万~670万m3上下浮动。对新西兰商品林业的发展而言,人工林发展的快慢与林产品出口的兴衰紧密地联系在一起。事实亦是如此,新西兰人工林事业上的2次发展低谷都与辐射松的出口受挫有直接关系。基于上述考虑,新西兰林业当局在发展商品林业时,在培植、壮大林产品加工业实力的基础上,实施了林产品出口导向战略,通过开拓国外市场,引导国内人工林及林产工业的迅速发展。

20世纪90年代后,新西兰林业的分类经营改革,逐渐理顺了产业关系,调整了产业结构,林产品出口迅速发展,国外市场扩大,出口量增加。与此同时,以引种国外松树人工林为主的商品林业也得到了迅速发展,仅1994年私人投资造林就近10万hm2。截至1994年,全国人工林面积已达140万hm2,人工林木材供给能力大大增强。

如果有必要对新西兰林业的分类经营实践作一番评价的话,可以这样认为,新西兰近代林业的成功,特别是以辐射松人工林培育为特点的商品林业的成功,在很大程度上是与新西兰成功的出口导向型林产工业发展政策密切相关的,20世纪50年代前后出现的人工造林低潮就是例证。林产工业的出口导向型发展道路不仅使其在国家经济,特别是相对薄弱的工业中占据重要地位,而且也因该行业为人工林经济效益的充分实现提供了条件和保证而成为了林业分类经营的一个有机组成部分。这在其他林业国家中是不多见的。