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新西兰林业私有化过程以及特点

2013-08-25来源:新西兰林业私有化的特点及启示_陈洁

1 新西兰林业私有化过程

20世纪80年代,新西兰经济受全球经济危机的影响,面临着巨大的困难。为了增加政府的收入,改变国有部门的低效率,提高出口企业的竞争力,1984年新当选的新西兰工党政府决定推进私有化改革。当时,负责林业管理的新西兰林务局由于管理效率低下而饱受垢病;政府预计90年代的木材供应将呈上升趋势,有必要创造一个更商业化的经营环境以实现收益最大化,因此有意通过私有化吸引资金投资下游产业。同时,方兴未艾的环保运动、对可持续经营的诉求以及当时的经济政策和行政改革都促使政府考虑如何才能更好地管理经营森林资源。

成立于1987年的新西兰林业公司((New ZealandForestry Coiporata}n)从林务局接管了550000hm2森林、锯材厂、苗圃和其他资产,负责这些森林资产的经营。虽然该公司在很短时间内就开始盈利,但由于其国有性质,不但各政府部门有权参与或干涉公司经营,而且竞争对手也能利用1982年

颁布的《改府信息法案》获取相关的经营信息,使其处于不利的竞争地位。此外,该公司与政府对其接管的国有森林资产总价值的意见不一致。在这种情况下,政府于1988年宣布要将其森林资产全部私有化,并对私有化的具体实施进行了前期调研,于1989年通过《国有森林资产法案》。

1990—1996年是私有化改革的具体实施阶段。按照《国有森林资产法案》(1989)的规定,新西兰在森林私有化的过程中,将所有森林资产分为90份,面积从51 hm2到132112 hm2不等,均采用拍卖的形式出售。由于有些森林资产还有木材供应合同需要履行而暂缓出售,因此在1990年6月进行的第1轮拍卖中只有66份森林资产供竞拍。在这一轮拍卖中,共售出43份森林资产共246706hm2国有林,收入10亿新元。余下未能出售的55%的森林则交给同年成立的3家国有企业经营,即新西兰林业有限公司(管理170000hm2列入出售计划的森林),西海岸林地公司(管理退出出售计划的24000 hm“天然林)和新西兰林地有限公司经营南岛和北岛36块共109 000hm2森林),而原来的新西兰林业公司不复存在。1992年2月,新西兰林地有限公司经拍卖出售,新西兰林业有限公司则于1996年8月出售。至此,新西兰林业私有化进程宣告结束。

2 新西兰林业私有化的特点

新西兰之所以能比较彻底地实施林业私有化,并取得一定的成功,与其特点密不可分。

2.1分类经营

新西兰实行分类经营由来已久,这是因为新西兰近代所存的天然林多生长在边远山区,不但生态脆弱,更新很差,而且采伐困难,成本高昂;而外来的人工林树种,特别是辐射松和花旗松,生长快,轮伐周期性短,采伐方便。并且集约经营的方式使其采伐成本较低,投资回报非常高。经过几十年的培育和经营,人工林的商业性和作物性日益突出,在环境和生物多样性的保护方面不具有很大的意义。因此,人们对人工林私有化关注较少。

在林业私有化过程中,绝大部分售出的森林都是新西兰林业公司所属的人工林,而天然林则移交给资源保护部管理,甚至曾经计划出售的天然林在环保主义者抗议下都退出了出售计划。新西兰政府在环保运动的压力下还做出决定,禁止采伐国有天然林。从这点来讲,新西兰的林业私有化更确切地说是人工林的私有经营,其目的是增加国家收入、增加就业及推动下游产业的发展。正因如此,民众对私有化普遍持赞成态度,有利于政策的顺利执行,从而保证了私有化的最终成功完成。

2.2土地所有权的保留

值得注意的是,新西兰的林业私有化保留了土地的所有权。其原因有二:首先,新西兰原住民毛利人一直依据与英国王室签订的《Waitangi协议腰求收回土地及其附属物的所有权和处置权;其次,由于森林的出售对象不限于新西兰国内的公司或个人,而是面向全世界,因而出售土地所有权在感情上不能被新西兰人所接受。因此,在经过充分的调研和辩论后,新西兰政府决定保留土地所有权,只出售森林的所有权。

在出售森林资产时,政府同时发放规定了土地租用期限的国家林权证(Crown  forestry  license)。土地所有权通过((Waitangi协议》一经确认,就将土地交还土地所有人。然而,法律规定,即使土地所有权归还给毛利人以后,持有国家林权证的公司或个人仍享有最高35年的经营期限,有足够的时间采伐其投资营建的人工林,以确保他们投资经营的收益不会因土地所有权的变更而遭受损失。随着林木的采伐,逐渐将土地返还给土地所有人。这种做法不但符合保护毛利人确认其土地所有权的要求,而且还保证了人工林投资的安全性。这样的做法减少了来自各方的压力,而且保障了森林购买者的权益,增强了投资信心,有利于私有化进程的顺利实施。

2.3政策的连续性

新西兰林业私有化的成功执行得益于其政策的连续性。政府在1984年决心进行私有化改革时,对政治体制、经济体制等方面做出了很大的改变和调整,很大程度上确保了私有化进程的顺利进行。当然,在此过程中也出现了不少问题,如税收的调整不利于鼓励投资者进行再造林以及国有林拍卖并不顺利等等。即使如此,1990年10月当选的国家党政府并没有因此中止林业私有化进程,而是在之前的政策基础上,做出了相关的调整和修正,如1984年政府在出售森林时,并没有强制要求所有权人在砍伐林木后进行再造林,而是希望所有权人在市场风险和经济收益的刺激下主动进行再造林。而1990年之后,出售森林时要求投资人必须进行再造林。

2.4依靠市场机制

在私有化改革中,新西兰逐渐从高度监管的经济过渡到市场经济,信奉市场有能力解决人工林经营的各类问题。政府主管部门只履行制定政策和服务的职能。例如,在1993年木材价格高涨的情况下,木材出口量大增。当时新西兰国内曾有强烈的呼声要求政府对此进行干预,保证国内木材加工业对原木的需求,增加就业,防止对林木资源的过度开采。但即便如此,新西兰政府仍未采取任何措施进行干预。此外,对于人工林营建和采伐、科技支撑等问题,新西兰政府也是秉承一贯的态度:让市场去解决。但对于天然林的保护及人工林可持续经营等方面,新西兰政府则采取了积极的应对措施。如在饱受土地侵蚀之苦的东海岸地区,政府通过东海岸林业项目提供资金支持,在发展商业人工林的同时也致力保护当地脆弱的生态环境,并在未利用土地上营建人工林。